2.1 Doel
Crises stellen bijzondere eisen aan de bij het crisismanagement betrokken organisaties. Crises wijken af van de dagelijkse gang van zaken en manier van werken. Het doel van de crisisaanpak zoals we die in dit crisisplan beschrijven is:

  • Een gecoördineerde werkwijze te realiseren, gericht op het zo spoedig mogelijk terugkeren naar een normale situatie ongeacht de (oorspronkelijke) aard van de crisis;
  • te werken op basis van een uitlegbaar, hanteerbaar en voorspelbaar systeem – de aanpak is geënt op maximaal drie coördinatieniveaus: strategisch, tactisch en operationeel;
  • flexibel inspelen op de dynamiek tijdens en na de crises en de organisatie(vorm) te laten meebewegen met het verloop van de crises.

2.2 Doelgroep
Het Regionaal Crisisplan is bedoeld als basisdocument voor alle bestuurders en functionarissen die een rol hebben in het crisismanagement. Het betreft hier functionarissen met een rol op de drie in dit plan onderscheiden coördinatieniveaus: strategisch, tactisch en operationeel. Het hoofddocument moet gezien worden als ‘verplichte kost” en mag gerekend worden tot de basiskennis van elke crisisfunctionaris.
Het Regionaal Crisisplan kan worden benut voor de voorbereiding op crises in het kader van multidisciplinair opleiden, trainen en oefenen, als beknopt naslagwerk in situaties waarin een projectaanpak voor crisismanagement moet worden uitgerold en tijdens een crisis.

2.3 Afbakening
Het Regionaal Crisisplan dient conform de Wet Veiligheidsregio’s de organisatie, verantwoordelijkheden, taken en bevoegdheden in het kader van rampenbestrijding en crisisbeheersing te beschrijven. Conform de Wet Veiligheidsregio’s gaat het Regionaal Crisisplan daarmee over rampen en crises zoals in de wet gedefinieerd:

  • Ramp: “zwaar ongeval of andere gebeurtenis waarbij het leven en de gezondheid van veel personen, het milieu of grote materiële belangen in ernstige mate zijn geschaad of worden bedreigd en waarbij een gecoördineerde inzet van diensten of organisaties van verschillende disciplines is vereist om de dreiging weg te nemen of de schadelijke gevolgen te beperken”.
  • Crisis: “een situatie waarin een vitaal belang van de samenleving is aangetast of dreigt te worden aangetast”.

De Evaluatiecommissie wet Veiligheidsregio’s heeft hier in haar adviesrapport aanvullend het volgende over geschreven:
In de nieuwe wetgeving is vereenvoudiging van het begrippenkader gewenst. In het bijzonder geldt dat voor het begrip crisis. De huidige wet maakt onderscheid tussen crisis en ramp, maar dit onderscheid is steeds minder relevant. Een crisis is in de huidige wet ‘een situatie waarin een vitaal belang van de samenleving is aangetast of dreigt te worden aangetast’. Elke ramp is per definitie een crisis, maar er zijn veel crises zonder rampachtige kenmerken. Beide vragen om eenduidige bestuurlijke aansturing. De commissie beschouwt een gebeurtenis als een crisis als een bestuursorgaan besluit dat het nodig is om de gebeurtenis als een crisis te behandelen. Een gebeurtenis is immers niet naar haar omvang, aard of ernst een crisis, maar omdat een burgemeester, voorzitter van een veiligheidsregio of minister besluit die gebeurtenis als een crisis te behandelen met het oog op (integrale) besluitvorming of vanwege de inzet van specifieke bevoegdheden. Onderdeel van het bestuurlijk afwegingskader is of sprake is van een (dreigende) verstoring van de openbare orde en veiligheid en of een vitaal belang in het geding is.

Het Regionaal Crisisplan beschrijft de gehele aanpak van alle mogelijke crisissituaties in de veiligheidsregio, de interregionale samenwerking en samenwerking met het landelijke niveau. In het Regionaal Crisisplan zijn de bevoegdheden, taken en verantwoordelijkheden vastgelegd en afspraken vastgelegd over randvoorwaardelijke processen als alarmering, opschaling, leiding, coördinatie, crisisdiagnose en informatievoorziening.

2.4 Acuut/niet-acuut
Dit crisisplan maakt een onderscheid tussen acuut en niet-acuut:

Acuut:

[1] Rapport Evaluatiecommissie Wet Veiligheidsregio’s, 4 december 2020, 3.2.2 pagina 83.

  • Een klassieke flitsramp waarbij hulpdiensten ervoor kiezen om op te schalen om zo beter samen te kunnen werken volgens een structuur
    die herkenbaar is, bijvoorbeeld bij een traditionele (grote) brand/hulpverlening.
  • Gebeurtenissen met een snel toenemende impact op de openbare veiligheid.

Niet-acuut:

  • Er zijn signalen en/of aanwijzingen dat er een gebeurtenis dreigt die gevolgen kan hebben voor de openbare orde, democratische rechtsorde, de publieke gezondheid (waaronder bijvoorbeeld infectieziekten) en/of de veiligheidsbeleving van de burger.
  • Het bevoegd gezag of mensen namens hen een (komende) gebeurtenis bestempelen als een niet-acute crisis.

Een acute crisis kent vaak een compacte doorlooptijd (enkele dagen). Ontstaat een acute crisis uit een verslechtering van een niet-acute ­crisis, dan is het doel om deze verslechtering zo kort mogelijk te laten duren. Ook kan van niet-acuut naar acuut overgeschakeld worden bij een plotselinge verslechtering van de situatie binnen een niet-acute crisis.

2.5 Algemene versus functionele keten
Er is een onderscheid tussen de algemene- en de functionele keten. In de algemene keten functioneren alle overheidsorganisaties rond openbare orde en openbare veiligheid. De burgemeester of de voorzitter veiligheidsregio voeren hier het opperbevel en op Rijksniveau valt deze keten onder de minister van Justitie en Veiligheid. Onder de functionele keten vallen de overige (overheids)organisaties (voorbeeld: banken, ziekenhuizen en zorginstellingen, waterschappen, infranetwerkbeheerders) onder de systeemverantwoordelijkheid van een minister. Deze vallen niet onder het opperbevel van de burgemeester of voorzitter veiligheidsregio, tenzij deze zijn of haar noodbevoegdheden inzet. In de netwerkkaarten van het Instituut Fysieke Veiligheid is te lezen hoe de verschillende onderdelen van de functionele keten georganiseerd zijn.

Een crisis kan in de functionele keten starten, zoals bijvoorbeeld in de bankensector of bij een waterschap, en overslaan naar de algemene keten wanneer de openbare orde of de openbare veiligheid in het geding is en een vitaal belang in de samenleving geraakt dreigt te worden. In deze situatie kan de algemene keten vast haar crisismanagement gaan voorbereiden. Deze is dan nog niet acuut maar dat kan het wel worden. Als de crisis overslaat kan de burgemeester of voorzitter veiligheidsregio, mits proportioneel (in verhouding tot) en subsidiair (geen of minder vergaande bevoegdheden zijn niet toereikend), zijn of haar noodbevoegdheden inzetten en het gezag van de functionele keten opdrachten verstrekken als dat in het belang van het herstel van de openbare orde of veiligheid is.

Als een onderdeel van de functionele keten betrokken is bij een crisis, dan ligt het voor de hand dat men op strategisch, tactisch en operationeel niveau verbonden wordt met de crisisstructuur van de veiligheidsregio.

2.6 Crisismanagement
Het Regionaal Crisisplan voor de Veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland werkt de structuur voor crisismanagement uit. Omdat de basisstructuur bij regionale crises gelijk is, maken we geen onderscheid meer tussen de acute crisis en de niet acute crises. De structuur is niet stringent voorgeschreven, maar dient als ondersteuning aan de te managen crisis en kan op de desbetreffende situatie aangepast worden. Voor lokaal crisismanagement onder regie van een gemeente kan uiteraard een andere organisatievorm gekozen worden.

Hiervoor werken we binnen het crisismanagement met:
A. Bouwstenen
De basisstructuur van ons crisismanagement heeft verschillende ­kolommen en processen. Dit noemen we de bouwstenen waarmee een passende structuur gebouwd kan worden. De kolommen, bijvoorbeeld brandweer, politie, GHOR of crisiscommunicatie, kunnen lineair (tegelijk) opgeschaald worden of modulair (dat wat specifiek nodig is). Datzelfde geldt voor de processen, zoals informatiemanagement, nafase, leiding & coördinatie.
B. Snelheden

[1]    Het vorige Regionaal Crisisplan (uit 2016) beschreef vijf modaliteiten. Dit plan beschrijft een basisstructuur voor crisismanagement die – kijkend naar de modaliteiten uit 2016, benut wordt bij de modaliteiten flitsramp, dreigende- en voorbereidende crisis. De nafase is als modaliteit afgevallen omdat dit een gemeentelijk en geen regionaal proces is dat bij iedere crisis in verschillende vorm toegepast wordt. De beleidscrisis is ditmaal weggelaten omdat dit een gemeentelijke aangelegenheid is.

Snelheden staan voor flexibiliteit in de crisisstructuur en hebben ­betrekking op drie zaken: de snelheid van alarmering, de beweging tussen de algemene en functionele keten en de beweging tussen een niet-acute en een acute crisis.

  • Alarmering: Vanuit dit Regionaal Crisisplan kunnen verantwoordelijken in de opschaling, sneller de verantwoordelijke boven zich kunnen raadplegen zonder dat de volgende laag in de structuur (­volledig) gealarmeerd wordt. Voorbeeld: de Leider Commando Plaats Incident (CoPI) kan de Operationeel Leider (OL) ­raadplegen zonder dat een volledig Regionaal Operationeel Team (ROT) ­gealarmeerd wordt.
  • Functionele keten versus algemene keten: Een crisis in bijvoorbeeld de bankensector kan binnen die sector opgelost worden, of overslaan. Dan begint het als niet-acuut in de voorbereiding met het primaat bij de functionele keten en kan het escaleren naar een acute crisis met verantwoordelijkheden binnen de algemene keten.
  • Beweging tussen niet-acute crisis en acute crisis: Een crisis kan acuut zijn of niet acuut omdat het zich zou kunnen aandienen. Een dreigende wateroverlast kan uitgroeien tot een gevaar voor de openbare veiligheid en begint dan bijvoorbeeld niet-acuut en kan escaleren naar een acute crisis.

C. Verantwoordelijkheden
Vanuit dit plan benadrukken we nogmaals de verantwoordelijkheid van (wettelijk) leidinggevenden binnen de opgeschaalde crisis. Daarbij hebben de burgemeester/voorzitter Veiligheidsregio en de namens hem of haar gemandateerde Operationeel Leider een sleutelpositie binnen de crisisdiagnose en daarmee het bepalen wat de crisis nodig heeft vanuit de basisstructuur. Vanuit hun eigen gezag zijn de Hoofdofficier van Justitie en de Dijkgraaf betrokken.