Het risicobeeld beschrijft VrAA en een aantal megatrends. Deze couleur locale en wereldwijde trends vormen de achtergrond van de risico’s die zich in de regio kunnen voordoen.
Kengetallen en typering Veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland
Kenmerkend voor Veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland zijn de hoge bevolkingsdichtheid, de status van hoofdstad met vele toeristen, grootschalige en internationaal befaamde culturele voorzieningen en de aanwezige infrastructuur (spoor, weg en data) en bedrijvigheid (Seveso-inrichtingen1, afvalverwerking, financiële hart van Nederland en knooppunt van de sierteeltsector). Daarnaast zijn er grote lokale verschillen tussen de gemeenten Amsterdam, Amstelveen, Aalsmeer, Diemen, Ouder-Amstel en Uithoorn.
Ligging
VrAA neemt een centrale positie in. De regio is een knooppunt van infrastructuur en mobiliteit. Per dag reizen miljoenen mensen van, naar en binnen Amsterdam-Amstelland. Dat doen ze via:
- Rijkswegen: A1 (Amsterdam-Amersfoort), A2 (Amsterdam-Utrecht), A4 (Amsterdam-Den Haag), A8 (Amsterdam-Zaandam), A9 (Diemen-Alkmaar), A10 (Amsterdam-Zaanstad) en A200 (Amsterdam-Haarlem).
- Spoor en tram/ metro, met 5 metrolijnen deels ondergronds met ondergrondse stations. Naast passagiersvervoer vindt er ook goederenvervoer plaats over het spoor, waaronder het vervoer van gevaarlijke stoffen.
- Waterwegen, bijvoorbeeld over het Noordzeekanaal, het IJ en het Amsterdam-Rijnkanaal, waarover onder andere grote (rivier)cruiseschepen hun weg naar Amsterdam vinden. Ook de recreatieplassen en -wateren, zoals de Westeinderplassen, Gaasperplas, de Vecht en Sloterplas trekken veel publiek.
- Luchtvaart: de nabijheid van Schiphol is relevant. Amsterdam-Amstelland ligt onder de aan- en uitvliegroutes van Schiphol en huisvest veel ondersteunende bedrijfsactiviteiten voor deze luchthaven.
Trekpleister
Amsterdam heeft een grote aantrekkingskracht. Het centrum van Amsterdam trekt jaarlijks miljoenen toeristen. Het centrum van Amsterdam kan deze toestroom niet aan. Daarom probeert de gemeente de drukte te spreiden. Een steeds groter deel waaiert uit naar andere delen van de regio en daarbuiten. De Amsterdamse grachtengordel blijft echter veel aandacht genieten. De grachtengordel is net als de Stelling van Amsterdam (voormalige verdedigingslinie rondom Amsterdam) door UNESCO op de Werelderfgoedlijst geplaatst.
De drukte in de regio is het meest zichtbaar bij grootschalige evenementen. Voorbeelden hiervan zijn de Pride, het vijfjaarlijkse nautische evenement SAIL, het jaarlijkse Amsterdam Dance Event (ADE), diverse festivals en belangrijke sportwedstrijden en -toernooien. Dit is ook goed zichtbaar bij nationale evenementen zoals Koningsdag, de Nationale dodenherdenking en bij bezoeken van buitenlandse staatshoofden en internationale bijeenkomsten.
Figuur 3. Overzichtskaart Veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland
Bebouwing, bedrijven en bevolking
Veel mensen in een klein gebied betekent hoge bebouwingsdichtheden. Daarnaast kent de regio ook veel kwetsbare objecten, zoals verzorgingshuizen, ziekenhuizen en scholen. Mensen die hier wonen of verblijven zijn in veel gevallen verminderd zelfredzaam. Bij grootschalige incidenten en crises hebben zij eerder hulp nodig van de overheid dan zelfredzame bewoners van de regio.
VrAA huisvest risicovolle economische activiteiten, zoals zware industrie en opslag van brandstoffen. Dit is hoofdzakelijk geconcentreerd in het Westelijk Havengebied van de gemeente Amsterdam. Op de Zuidas in Amsterdam bevindt zich het financiële hart van Nederland. Dat is van grote waarde voor de regio, en ook (inter)nationaal. Dat geldt ook voor de sierteeltsector in Aalsmeer en Uithoorn. Amsterdam is een van de grootste internetknooppunten van de wereld (met zes fysieke locaties in Oost, Zuidoost en Slotervaart).
In VrAA wonen ruim 1 miljoen inwoners. Hiermee is VrAA een van de veiligheidsregio’s met het hoogste aantal inwoners van het land. De prognose is dat het aantal inwoners in de regio verder groeit tot 1,4 miljoen in 2040. Wat betreft oppervlakte is de regio met 379 km2 een van de compactste regio’s van het land. Kenmerkend is dan ook de hoge bevolkingsdichtheid van 3.705 inwoners per km2. De gemiddelde bevolkingsdichtheid in 2023 in Nederland is 529 inwoners per km2.
Een ander kenmerk van de regio is het hoge aantal inwoners met een (niet-westerse) migratieachtergrond. Bijna 60% van de inwoners van Amsterdam heeft een migratieachtergrond. In Amsterdam (180) en Amstelveen (138) wonen veel verschillende nationaliteiten. Voor effectieve risico- en crisiscommunicatie is het van belang om alle verschillende nationaliteiten te bereiken.
Tabel 1. Bevolking, oppervlakte en bevolkingsdichtheid, 1 januari 2023 (bron: CBS)
Kenmerkende incidenten in de afgelopen periode
Sinds 2020 heeft een aantal (grootschalige) incidenten plaatsgevonden in VrAA. Deze incidenten geven een beeld van de relevante risico’s voor de regio.
VrAA heeft een coördinerende rol vervuld bij een aantal langdurige crises. Bij de COVID-19 pandemie (maart 2020 tot begin 2022) lag de focus lag op effectbestrijding en handhaving van landelijke maatregelen om de ziekte in te dammen. In februari 2022 diende de oorlog in Oekraïne zich aan. Een groot aantal vluchtelingen trok richting Nederland. Veel van hen kwamen aan op Amsterdam Centraal Station. Hier was spoedig crisisopvang nodig. De veiligheidsregio speelde vervolgens ook een rol bij de opvang van asielzoekers. Deze crises vroegen een andere werkwijze van de veiligheidsregio.
De regio kende een aantal crises met meer rechtsordelijke aspecten. In juni 2021 vond een overval plaats op een bedrijf in Amsterdam-Noord. De achtervolging van de daders eindigde in een weiland in Broek in Waterland (Veiligheidsregio Zaanstreek-Waterland). In april 2022 werden bezoekers van de Apple Store aan het Leidseplein in Amsterdam urenlang gegijzeld. In beide gevallen was multidisciplinaire coördinatie nodig om de maatschappelijke effecten te managen.
Er waren veel multidisciplinaire opschalingen vanwege explosies en de vondsten van explosieven. De zeer grote brand bij wooncomplex Riekerhaven aan de Voetbalstraat in 2022 had veel impact. De brandweer trad snel op. Toch ging een groot aantal containerwoningen voor studenten en statushouders in vlammen op.
Diverse zware stormen trokken over de regio. Bij Eunice (2022) en Poly (2023) werd gekozen voor een multidisciplinaire crisisaanpak.
Megatrends
Vijf megatrends hebben invloed op het risicobeeld van VrAA.
Klimaatverandering
VrAA ligt grotendeels onder de zeespiegel (onder NAP) en in een waterrijk gebied. Bovendien heeft de regio een zeer hoge bevolkingsdichtheid. Deze factoren maken de regio zeer kwetsbaar voor de gevolgen van klimaatverandering. Nederland krijgt te maken met stijging van de zeespiegel, bodemdaling en veranderende weersomstandigheden: toenemende de kans op en intensiteit van extreem weer, zowel wateroverlast als droogte en hitte.2 Ook zorgt klimaatverandering voor een toenemende druk op de zoetwatervoorraad.
Klimaatverandering speelt wereldwijd en leidt tot conflicten vanwege water- en voedseltekorten. Dit zorgt voor onleefbare gebieden en migratiestromen.
Nederland zet in op twee ontwikkelingen. Het verduurzamen van de samenleving om klimaatverandering af te remmen (onder andere door de energietransitie). En het aanpassen aan onvermijdbare gevolgen van klimaatverandering (klimaatadaptatie). Onder klimaatadaptatie vallen het aanpassen van ruimtelijke ordening, het zeker stellen van de zoetwatervoorraad en het klimaatrobuust maken van vitale infrastructuur. Klimaatverandering is niet alleen een ruimtelijk vraagstuk. Bevolkingsgroepen in kwetsbare posities, zoals mensen met lage inkomens, ouderen, kinderen en mensen met gezondheidsproblemen, zijn vaak ontvankelijker voor de gevolgen van klimaatverandering. Zij zijn minder goed in staat om zich aan te passen aan risico’s en snel te herstellen na een incident. Beide transities verlopen in de praktijk sneller dan wet- en regelgeving, waardoor maatregelen tegen brandrisico’s en andere veiligheidsaspecten niet structureel worden toegepast.
Energietransitie
De Nederlandse samenleving staat voor een grote opgave: een substantiële reductie van de CO2-uitstoot als gevolg van het gebruik van fossiele brandstoffen. Deze energietransitie wordt ingegeven door klimaatverandering en door de behoefte om minder afhankelijk te zijn van energie uit het buitenland.
De energietransitie brengt nieuwe risico’s met zich mee. Decentrale opwekking en opslag van energie en elektrificatie van vervoersmiddelen leidt tot andere risico’s bij branden. Productie, opslag en gebruik van nieuwe energiedragers als waterstof leiden tot nieuwe risico’s. Zo is in de regio bij Port of Amsterdam (Energiehaven) een initiatief voor de productie en opslag van waterstof. De verdergaande elektrificatie vergroot de sterke afhankelijkheid van elektriciteit. De gevolgen van uitval van de elektriciteitsvoorziening door overbelasting, weersomstandigheden of een cyberaanval nemen toe.
Daarnaast is er de trend om zo min mogelijk materialen toe te passen bij nieuwbouw. Dit gaat soms ten nadele van de brandveiligheid. Wet- en regelgeving houden geen gelijke tred met de energietransitie. Hierdoor lopen veiligheidsvoorschriften achter op de ontwikkelingen.
Digitalisering en cybercriminaliteit
De samenleving is vergaand digitaal verbonden. Bedrijven, zorginstellingen, vitale infrastructuur zijn voor hun continuïteit in hoge mate afhankelijk van digitale processen. Hierdoor zijn ze kwetsbaar voor verstoringen. Uitval van een vitale organisatie heeft (onverwachte) keteneffecten en straalt uit naar andere sectoren. Zo kan een kleine verstoring leiden tot maatschappelijke ontwrichting. Uitval van vitale infrastructuur kan per ongeluk plaatsvinden, maar er zijn wereldwijd ook steeds meer opzettelijke cybersecurityincidenten. De geopolitieke situatie is in de afgelopen jaren verder verhard. Statelijke actoren grijpen hierbij naar cyberaanvallen als middel om hun belangen te behartigen. Afpersing is voor cybercriminelen een aantrekkelijk verdienmodel. De middelen hiervoor worden steeds makkelijker te gebruiken. Generatieve kunstmatige intelligentie (artificial intelligence – AI) brengt nieuwe dreigingen met zich mee. De veiligheid van digitale processen is en blijft essentieel in onze sterk gedigitaliseerde maatschappij.3
De actualiteit laat zien dat de overheidsdiensten, vitale sectoren, bedrijven en particulieren kwetsbaar zijn voor verstoringen door cyberincidenten. Voorbeelden van cyberincidenten in Nederland zijn onder andere aanvallen op systemen van de gemeente Hof van Twente, Universiteit Maastricht, websites Oekraïense overheid en Veiligheidsregio Noord- en Oost Gelderland. Niet alleen de samenleving kan worden getroffen door een cyberincident, maar ook de hulpverlenings- en crisisbeheersingsprocessen kunnen worden geraakt. De continuïteit van het functioneren van de veiligheidsregio kan dan in gevaar komen. En daarmee de hulpverlening en crisisbeheersing die van vitaal belang zijn voor de samenleving.
Om die reden prepareert de veiligheidsregio zich hierop.
Verstedelijking en verdichting
Wereldwijd gaan meer mensen in steden wonen en werken. In de Randstad wordt de komende decennia een verdere verdichting van wonen en bedrijvigheid verwacht. De beschikbare ruimte is schaars. Dat betekent enerzijds een grotere kans op ongevallen, anderzijds hebben vergelijkbare incidenten impact op meer mensen en bedrijven. Ook in VrAA is sprake van verdichting van bestaande kernen en van ontwikkeling van bedrijventerreinen tot stadsbuurten (zoals Haven-Stad in Amsterdam).4 Mensen wonen steeds meer in getransformeerde gebouwen. Bijvoorbeeld kantoren die omgebouwd zijn tot woningen. Dat kan bij incidenten en het niet doorvoeren van extra veiligheidsmaatregelen een risico betekenen. Daarnaast is sprake van ‘dubbele vergrijzing’ onder de bevolking. Er komen meer ouderen en minder nieuw geborenen. Ouderen blijven langer zelfstandig wonen. Dit brengt een grotere kans op slachtoffers bij incidenten met zich mee. Daarnaast betekent een verdere verstedelijking dat ruimte vaker meervoudig gebruikt wordt. Infrastructuur, wonen, werken, winkelen, recreëren en energieopslag worden op één en dezelfde plek geconcentreerd.5 Dit kan een combinatie van OV-knooppunten, hoogbouw en ondergronds bouwen zijn. Voorbeelden hiervan zijn het Amsterdamse Centraal Station, Haven-Stad, Strandeiland, Zuidasdok en het gebied rondom de RAI.
Geopolitieke ontwikkelingen en destabilisatie
De wereldorde staat voor grote uitdagingen door verschuivingen in de geopolitieke verhoudingen. Bij de nieuwe machtspolitiek wordt steeds vaker gebruik gemaakt van economische instrumenten, controle over technologieën, risicovolle strategische afhankelijkheden en andere, hybride middelen. Zo wordt migratie als drukmiddel gebruikt, worden (online) middelen zoals desinformatie en propaganda ingezet om de publieke opinie te beïnvloeden en worden belangrijke infrastructuren zowel digitaal als fysiek gesaboteerd. Dit leidt ook in Nederland tot maatschappelijke spanningen tussen bevolkingsgroepen.6
Militaire conflicten in en aan de rand van Europa vergroten het besef dat Nederland als EU- en NAVO-bondgenoot bij een oorlog betrokken kan raken. Dit kan tot ontwrichtende verstoringen van de samenleving leiden.
1 Voorheen BRZO-bedrijven. Besluit risico’s zware ongevallen: bedrijven waar grote hoeveelheden gevaarlijke stoffen aanwezig zijn bóven een bepaalde drempelwaarde.
2 KNMI’23 klimaatscenario’s voor Nederland, KNMI 2023
3 Cybersecuritybeeld Nederland 2023, ministerie van Justitie en Veiligheid
4 Metropoolregio, het Ontwikkelingsbeeld Noordvleugel 2040
5 Omgevingsvisie Amsterdam 2050 via Volg het beleid: omgevingsvisie – Gemeente Amsterdam
6 De Veiligheidsstrategie voor het Koninkrijk der Nederlanden, april 2023